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从“人大监督”到“人大决定”

字体[      ]    作者:   时间:2017/7/19   来源:

广东省人大制度研究会第28次研讨会论文

 

从“人大监督”到“人大决定”

——地方人大行使重大事项决定权问题探析

钟剑文

 

近年来,日博投注_日博网站可靠吗_日博娱乐官网注重把依法行使重大事项决定权与市委的重大决策结合起来,在决定重大事项时,事先开展充分的调研,进行科学的论证,提出积极稳妥的审议意见,助推全市经济社会平稳较快发展。市人大常委会在行使重大事项决定权之前,坚持向市委报告,并提供作出决议、决定的依据,说明决议、决定的目的和意义,征得市委的原则同意。同时,市委也注意发挥人大常委会的作用,及时提出应当由人大常委会作出决议、决定事项的建议,使行使决定权的工作进展比较顺利;如围绕市委实施“蓝色崛起”战略,听取和审议市政府关于阳江市临港工业发展情况的报告,作出审议意见,督促市政府立足阳江港地缘优势,实施优质服务,推动临港工业加快建设;如积极支持阳东撤县设区和设立滨海新区工作,对阳东撤县设区提出审议意见,助推阳江城市扩容提质;如围绕加快推进阳江公共基础设施建设,审议和批准了市政府关于将国道325线阳江市北惯至白沙段改线工程购买服务资金、阳江市公共消防基础设施及配套项目购买服务资金、阳江市地下综合管廊及同步建设一期工程项目购买服务资金、滨海新区核心区防洪排涝工程项目购买服务资金、滨海生态公园一期项目购买服务资金等纳入市本级财政预算,等等,保证与党委的中心工作合拍,与市委的工作部署相一致,得到了市委的充分肯定,取得了显着效果。

讨论、决定本行政区域内的重大事项《宪法》《地方组织法》《监督法》赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。十八届三中全会作出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,要推动人民代表大会制度与时俱进,健全和推进人大讨论、决定重大事项制度。近年地方人大常委会在依法行使重大事项决定权方面,虽然做了一些有益探索,但相对于人大其他职权,行使决定权仍是一个较为薄弱的环节,尚未形成党委领导──权力机关决定──行政机关执行这样的权力运行机制,致使地方人大常委会在行使重大事项决定权的过程中存在着一些不尽如人意的问题,在一定程度上弱化了重大事项决定权的行使。

行使重大事项决定权存在问题及原因分析

综合分析近年地方人大在依法行使重大事项决定权工作实践,可以发现还存在不少问题,其主要表现在:一方面是“六多六少”,即审议具体工作多,审议执法少;审议经济工作多,审议政治文明和精神文明建设少;审议具体事项多,审议人事少;形式上审议多,实质性审议少;抽象审议多,具体审议少;检查权、审议权运用多,决定权、处置权运用少。另一方面是“六缺乏六满足”,即重大决策的监督缺乏严密的程序和严格的惩治措施,满足于“无提无决、有提有决”;审议和听取“一府两院”工作报告缺乏跟踪问效和督办不力,满足于提提建议、发发督办函;执法检查缺乏追踪处置,满足于说说看看,走走过场;民主评议和述职评议缺乏反面典型的公开暴光,难于落实整改,满足于评评议议,口头承诺;人事任免缺乏延伸监督,满足于考考试、画画圈、发发证;组织代表视察缺乏深入了解,满足于“雪过地皮湿”,效果不突出。

造成当前地方人大重大事项决定权被弱化的原因,主要有几方面:一是思维认识不足。长期以来地方人大常委会习惯“坚持党委领导”的思维定势,在思想观念上及工作中往往重视党的意志而忽视国家的意志;重视党委决策而忽视如何通过法定的形式、法定程序将党的主张变为国家意志、人民意志。同时,有些地方人大常委会担心行使决定权多了,会被认为是在“与党委争权”;有的还错误认为,“大事由党委决定,人大没有必要再作出决议、决定,多一事不如少一事”。从而,导致地方人大常委会对本行政区域内属于决策性的重大事项和重大问题在认识上的误区,自缚手脚,考虑“不越权”问题多,考虑“失职”问题少,宁可“失职”,也不愿“越权”。二是主动作为不足。由于认识上的错位,地方人大常委会主动性不够,不敢或不善于行使重大事项的决定权,使人大常委会失去了很多行使决定权的机会,一些应当由人大及其常委会决定的重大事项实际上往往被同级党委和政府替代,使人大的决定权在一定程度上被弱化、虚化,难以完全到位。三是制度保障不足。地方人大行使重大事项决定权的实践还处于探索阶段,缺乏比较成熟的经验,没有切实可行的工作制度作保障。实践中,一些地方人大虽然就有关重大事项作出了决定,但存在着“重审议、轻落实”、“会上议一议,会后无声息”的现象,致使决议决定未能得到有效落实。这主要是决议决定作出后人大的后续监督制约机制和刚性手段运用不够,对决议决定贯彻执行情况如何评价、如何追究责任往往难以把握;同时,对“一府两院”不执行或不认真执行人大决议决定的问题如何追究责任,现行法律法规没有作出具体制度规定,人大采取刚性监督手段缺乏法律支撑。一句话,人大对自身作出的决议决定落实情况跟踪监督不到位。

地方人大依法行使重大事项决定权的探析

党的十八届三中全会决定中关于“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告”部署要求,对地方各级人大及其常委会依法履职提出了新的更高要求,同时也提供了更广阔的作为空间。地方人大要坚持在实践中继续规范探索,进一步解放思想、实事求是、与时俱进,有效地行使重大事项决定权,充分发挥好地方国家权力机关的作用, 实现“党委决策,政府执行,人大监督”权力运行模式向“党委决策,人大决定,政府执行”的法治轨道转变。

(一)深刻认识行使重大事项决定权重要意义。一是行使重大事项决定权的重要性和必要性。要深刻认识行使重大事项决定权,是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项法定职权,讨论决定本行政区域内具有根本性、长期性、普遍性的重大事项,是地方各级人大及其常委会的重要职责所在,不存在越权、越位的问题。同时,地方人大及其常委会还可以发挥决定权行使相对简便易行的优势,及时对一些重大事项作出决定。这对于没有立法权的地方人大而言,行使重大事项决定权更是具有准立法的意义,要用好这项权力,更多地作出决定决议。二是行使重大事项决定权的可能性与现实性。地方人大及其常委会在行使重大事项决定权方面进行了一定的探索,积累了许多行之有效的经验,随着民主法治建设的不断推进,在这方面必将有更大的作为空间。地方人大及其常委会行使重大事项决定权,需要适应我国社会主义民主政治的发展要求,必须突破历史惯性和传统思维定势,既要破除“无所作为”的观念导致决定权虚化、闲置,又要防止过分强调人大决定权而不顾及政治体制运行状况的现实。三是行使重大事项决定权的紧迫性和艰巨性。我国已经进入改革的攻坚期,社会重大问题简单地靠传统的行政力量去解决已经比较困难,这种形势对人大行使重大事项决定权既是紧迫要求又是艰巨任务。一方面,人大在行使重大事项决定权的过程中,酝酿得好,酝酿得充分就能使人大与党委、政府、社会各方拧成一股绳,产生巨大的合力,促进重大问题的迎刃而解。另一方面社会转型加剧,利益主体日趋多元化,利益格局日趋复杂,人大在行使重大事项权中,如何有效平衡各方面利益关系,需要更多的智慧和作出更大的努力。

(二)行使重大事项决定权要正确理顺两种关系。日博投注_日博网站可靠吗_日博娱乐官网行使重大事项决定权过程中,自觉坚持向党委报告制度,注重听取党委的意见。但在实际工作中常常囿于对“重大事项决定权”定义范围把握不透,欠缺精准理解,导致个别方面处理工作不到位。因此,一方面要正确理顺人大与党委的关系。党委的决策权涉及的是本地区带有全局性、根本性的重大问题,是从总体上作出的带有政治性、方向性、原则性的决定。党委决策的结果对本地区各级党的组织和广大党员具有约束力。人大决定权则是为实现党委决策权的国家化、社会化、全民化、法制化服务的,是通过作出决议、决定或制定法规的方式,将党的决定变为国家意志并以国家强制力为后盾,要求全体公民遵守和执行的。从这个意义上讲,贯彻执行人大常委会的决议、决定就是执行党委的决策。人大及其常委会作为党领导下的国家权力机关,要自觉把党的决策和主张按照法定程序变成国家意志,从而保证党的路线、方针、政策更好的贯彻落实。要积极主动争取党的领导,实现党的领导权与人大决定权的统一。另一方面要正确理顺人大与“一府两院”关系。正确认识和处理人大决定重大事项同政府决定和管理重大事项的关系,要注意以下三个方面:一是正确把握两个国家机关的性质和地位。人大和政府的关系是决定和执行、监督和被监督、制约和被制约的关系。人大及其常委会只对带有根本性、全局性、长远性的重大问题作出决议、决定,对行政管理方面的事务不必去管,要防止不适当地干预政府日常工作。反过来,也要防止政府借口“提高效率”、“怕麻烦”,而就人大职权内的事务自行决定。二是要严肃人大决定重大事项的程序和法律责任。严格的程序是实体效果的保证。不能把人大决定重大事项的程序看成是“走走形式、办办手续”,更要避免党政联合下文,规避人大决定权的现象。对该向人大常委会报告而不报告,或对人大常委会决议、决定敷衍塞责的有关部门负责人,要敢于运用法定的监督手段,严肃追究其法律责任。三是要从政治上把握好各国家机关之间的关系。人大对该提请的事项,要注意及时提醒“一府两院”作好准备,“一府两院”对某一事项是否该提请拿不准,也要及时听取人大的意见。总之,双方既要独立负责,又要协调一致,这样才能保证人大重大事项决定权的行使质量和效果。

(三)行使重大事项决定权要注重制度保障。日博投注_日博网站可靠吗_日博娱乐官网早在2002年就根据工作实际出台了《日博投注_日博网站可靠吗_日博娱乐官网讨论决定重大事项规定》,规定了重大事项报告范围、报告内容,规范了报告程序。但该制度对决议、决定的跟踪督办以及对执行不力的单位和个人采取什么刚性措施加强监督等问题没有做出具体的规定。随着我国政治文明和法制进程的不断加快,一些新情况、新问题频频出现,旧的制度日益暴露出它的缺点和不足。这就要求我们在深入调查研究和总结过去工作经验的基础上,重新修订、补充、完善旧的制度,按照循序渐近的原则将宪法和法律赋予人大常委会的重大事项决定权具体化、程序化、规范化,便于操作,便于有法可依、有章可循,制定出切合实际,更加科学、民主的制度或规定,为地方人大常委会行使重大事项决定权提供强有力的制度保障和法律依据。笔者认为,目前亟待解决的就是建立健全情况报告制度、决定跟踪督办制度和责任追究制度。人大及其常委会作出的决定代表人民的意志,要对重大事项实施情况及时开展跟踪督查,通过综合运用人大各种有效的监督手段,定期组织常委会组成人员或人大代表通过检查、视察、调研、审议、满意度测评等形式,确保决定的有效落实。在督查过程中,对执行或办理不力的单位或责任人员予以曝光并限期整改,对决定落实中私自变更、隐瞒的现象要启动追责制度,以维护重大事项决定权的权威性和严肃性。适当时候,也可以按照法律规定启动询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等相关程序,强化刚性监督,提升重大事项决定权的行使实效。

(四)行使重大事项决定权要注重自身建设。地方人大常委会组成人员素质如何,工作方法是否得当,直接关系到人大常委会行使决定权水平的高低。因此,人大常委会必须把好“三关”,进一步促进行使决定权水平的提高。一要把好学习关。地方人大常委会必须加强常委会组成人员的学习,全面理解领会党的路线、方针、政策,并掌握必要的法律法规和科学现代化知识等,不断提高全体人员的理论水平和工作能力。这样就能做到既敢于行使决定权,又善于行使决定权,依法作出正确的决议、决定。二要把好素质关。要做到决策科学化,必须全面提高人大常委会组成人员的整体素质,将具有政治、经济、法律、科技、教育等各方面的人才,具有一定的社会活动能力和参政议政能力的人员吸收到人大常委会中来。三要把好调研关。调查研究是保证决定权正确行使的前提和基础,必须倡导求真务实之风,方法上可采取座谈、走访与问卷调查等形式相结合,深入基层,贴近群众,广泛听取人大代表和群众的呼声,力求掌握翔实的第一手材料。只有通过调查研究,才能反映人民群众的愿望和要求,准确地把握社情民意,也才能将人民群众的难点、热点问题反映上来。

 

作者:钟剑文  日博投注_日博网站可靠吗_日博娱乐官网办公室 综合调研科科长

省人大制度研究会理事

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(字数:4837字)

 


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